올해 ‘지방분권 개헌’ 실현될까
지방자치부활 27년·민선자치시대 22년
재정과 사무 재배분이 지방분권의 핵심
국세·지방세 세원배분 비율 6:4로 조정
당리당략 초월해 지방선거때 국민투표
“대선공약 반드시 이행” 목소리 고조
2018년 문재인 정부의 최대과제는 역시 ‘지방분권’개헌이다.
‘지방분권’은 무엇인가? 쉽게 풀이하면 소위 ‘돈줄’과 각종 권한을 틀어 쥐고 있는 중앙정부가 ‘돈과 가계부’ 그리고 고위직(시의 행정·경제부시장 등 1.2급 공무원) 인사권을 울산을 비롯한 17개 시도에 넘겨주는 것을 의미한다. 예컨대, 현재 울산시 행정·경제부시장 등 고위직 인사는 주무주처인 행정안전부가 임사검증을 거친 뒤 청와대에 추천을 통해 대통령이 결정하도록 돼있다.
두 고위직 모두 중앙정부 사람이다. 때문에 일각에선 중앙정부가 지방정부를 감시·견제한다는 비판이 나오는 이유다. 만일 시가 이사관·부이사관급(1~2급)을 지역인재의 자체 승진이 가능하게 될 경우엔 5급 사무관과 4급 서기관급 인사 폭이 30~40명까지 확대된다. 시의 살람살이(재정권·돈줄) 역시 기획재정부가 편성한 뒤 이를 국회에 심의를 요구한다.
매년 9~12월까지 정기국회가 열리면 김기현 시장은 물론 행정·경제부시장과 예산관련 공무원들이 국회와 정치권, 중앙정부를 발바쁘게 대처하고 있는 이유 역시 신규사업과 SOC등 지역 국비확보와 직접 관련있다. 지방의 시도지사와 지역 정치권이 상시적으로 중앙정부에게 ‘돈을 많이달라’고 아우성인 배경도 여기에 있다. 중앙정부의 인허가 사항 등 주요 권한도 마찬가지다.
때문에 우리의 지방분권은 아직까지 ‘8(중앙정부)대 2(울산 등 지방정부)’의 수준에 머물러 있다는 게 중론이다.
대통령 중심제의 권력구조에서 여전히 중앙 집권적이기 때문이다. 중앙 정부가 광역시도를, 광역시도가 역시 기초 지자체를 지휘하고 감독하는 행태가 지속적으로 이뤄지고 있다. 시쳇말로 지방 자치가 시행되고 있지만 권한이 없는 지방자치는 무의미하다.
지방분권의 핵심은 ‘재정분권’과 ‘사무 재배분’에 있다. 열악한 지방 정부의 재정 상태에서는 중앙정부에 대한 의존도를 높이는 요인이 될 수밖에 없기 때문이다. 국세와 지방세의 세원배분 비율을 현재의 ‘80:20’에서 ‘70:30’으로 지방세 비율을 높인뒤 장기적으로는 ‘60:40’으로 조정해야 한다. 중앙 정부의 특별지방행정기관 정비에서부터 교육자치 제도의 개선, 자치경찰제 도입 등이 분권 과제의 핵심이다.
◇완전한 지방분권 시대 ‘산넘어 산’
1987년 6·29선언과 함께 헌법이 개정된 후 1991년 광역 및 기초의회의 의원선거를 통해 30년만에 지방자치가 부활 된지 27년이 흘렀다. 이어 1995년 5월 지방자치단체장(광역·기초)과 지방의회 의원(광역·기초)을 동시에 선출하는 4대 지방선거가 실시 되면서 완전한 민선 자치시대가 개막 된지 22년이 지났다.
하지만 ‘지방자치 시대=지방분권’이라는 등식으로 성립되지는 않는다. 지방자치 시대의 부활은 YS(김영삼) 문민정부였다. 중앙정부의 권한 가운데 인허가를 비롯한 지방정부로 상당부분 이양된 것은 사실이다.
이후 김대중, 노무현 정부를 거치면서 중앙정부의 공공기관 117개를 지방으로 이관하는 혁신도시를 건설했다. 울산에서도 한국석유공사를 비롯한 11개 공공기관이 중구 혁신도시에 건설됐다.
이명박 정부에선 행정수도를 세종시로 이전한데 이어 박근혜 정부에서도 대통령직속 지역발전위원회와 지방자치발전위원회를 통해 중앙과지방의 합리적 사무분담, 선진 지방자치 실현을 위한 지방이양 대상 사무 발굴을 추진해 왔다. 하지만 ‘완전한 지방분권 시대’는 아직도 ‘산넘어 산’이다.
◇정치권의 이해관계와 손익계산
지방분권 실현 약속은 지난해 5·9 장미 대선가도에서 문재인 대통령을 비롯해 자유한국당 홍준표 대선후보(현 한국당 대표), 국민의당 안철수, 바른정당 유승민 후보 등이 공약했다. 그것도 오는 6월13일 치러지는 4대동시 지방선거와 함께 국민 개헌 투표를 통해서다.
하지만 대선 이후 여야 정치권은 엇박자를 내고 있다. 2017년 정기국회에 이어 해가 바뀐 현재까지도 여야는 여전히 지방분권 개헌여부에 대한 논란을 이어가고 있다. 연말에 이어 연초에도 안개국면이다. 왜 그럴까?
여야 정치권의 속내와 정치적 계산법이 확연히 다르기 때문이다.
개헌이라는 총론에는 여야가 공감하고 있다. 하지만 정치적으로 이해관계가 복잡하고 휘발성이 강한 부분은 역시 지방분권 개헌을 포함하되 대통령 임기와 연임여부, 그리고 국회의원 선거구 조정 등과 맞물려 있다.
대통령 임기와 관련, 4년 중임제와 5년 단임제를 놓고 이견이 있는데다 국회의원 선거구 조정 문제에서부터 비례대표 선출문제(지역대표비례) 등도 정당별 시각차가 뚜렷하다.
여기다 여야 정당간에 정치적 이해 관계까지 얼키고 설키면서 한치앞을 가늠하기 어렵게 되어있다. 서울·경기·인천등 수도권 출신의원과 지방 출신 의원의 정서 또한 확연히 다르다.
외형적으로 대놓고 표현하지 않지만 수도권 과밀로 인한 지방 분산과도 직간접 영향이 있기 때문이다. 정치권의 이같은 현실 때문에 역대 정권 모두 출범직후와 임기말 ‘개헌’을 놓고 힘겨루기와 함께 날선 공방전을 펼쳐온 것이다.
미디어 등 언론 환경도 중앙과 지방이 확연히 다르다. 중앙의 메이저 언론과 방송·통신 등의 경우 지방분권 실현 필요성에 대한 보도에는 매우 인색하다는 게 지방분권 기구들의 자체 분석이다.
지방분권에 대한 국민 체감지수 마저 상대적으로 낮다. 6월지방선거·지방분권 동시개헌 국민투표와 관련해 전 국민의 동력이 탄력을 받지 못하는 이유도 이와 무관치 않다.
◇대선 공약 반드시 지켜야 한다
결론적으로, 개헌은 국회에서의 여야합의가 이뤄지지 않으면 절대 불가능하다. 개헌법안 처리는 국회 제적의원 3분의2 찬성으로 처리된다. 국회 본회의에서 출석의원 과반을 넘으면 통과되는 일반법안 처리와는 완전 다르다.
현재 국회 의석수 분포는 여당인 민주당과 제2야당인 국민의당을 합쳐도 과반을 조금 넘는 170석 안팎이다. 제1야당인 자유한국당이 원내 3분의1이 넘는 116석을 차지하고 있기 때문에 한국당이 당론으로 반대하면 개헌은 불가능한 구조를 안고 있다.
이러한 현실에서 오는 6·13 지방선거와 동시 지방분권 개헌 국민투표는 현 상황에선 동상이몽이다.
첨예한 이견을 보이고 있는 것은 국회개헌특위의 연장여부와 함께 ‘6월 지방선거·동시 개헌국민투표 실시’여부다. 국회는 지난해 12월 29일 본회의를 열어 헌법개정 및 정치개혁특별위원회 구성안 등 3건의 특위 구성 및 활동기간 연장안을 처리했다. 이에 따라 헌법개정특위와 정치개혁특위가 합쳐진 헌법개정 및 정기개혁특위가 구성돼 내년 6월말까지 활동하게 된다.
한국지역언론인클럽(KLJC)을 비롯한 10개 유관 단체로 구성된 ‘지방분권국민회의’ 등 전국 지방분권연대는 “현재 중앙정부 중심체제인 권력구조를 조속히 바꿔야 하고 지방분권 개헌을 더 이상 미뤄선 안된다”면서 “여야가 당리당략을 초월, 오는 6월 지방선거 동시개헌 국민투표실시 대선공약은 반드시 지켜야 한다”고 주문하고 있다.
김두수기자 dusoo@ksilbo.co.kr