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오피니언특별기고
[지방신문협의회 공동 특별기고]재정분권 논의의 이상과 현실지방자치 실현에는 자치재정권 필수
지방정부간 재정 불균형 해소 위해선
재정자율성과 함께 포괄보조금 도입을
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승인 2018.04.30  22:17:59
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▲ 정준금 울산광역시지방분권협의회 위원장 울산대학교 행정학과 교수

맥락은 지금과 다르지만 우리나라 지방분권은 이미 1950년대에 경험한 바가 있다. 하지만 분단국가라고 하는 안보적 이유, 정부주도의 경제성장의 필요성 등은 중앙집권화를 가속화시킴으로써 지방분권의 약화를 초래하였다. 90년대 이후 민주화, 시민사회의 성숙 등의 사회경제적 여건의 변화는 분권화의 필요성을 강조하게 되었다. 이에 따라 90년대에 지방자치가 다시 부활하였으나 우리나라의 지방자치는 여전히 미완의 상태에 머물고 있다. 이러한 맥락에서 최근 개헌논의에서 중앙의 권력구조 못지않게 지방분권에 대한 관심과 열의가 증가하고 있는 것은 매우 고무적인 현상이라고 할수 있다. 지방분권은 자치입법권, 자치조직권, 자치재정권 등을 포함하는 개념이지만 이 중에서 가장 중요한 것은 바로 자치재정권이다. 지방이 입법권을 가지고 있어도 이를 실현시키는데 필요한 재정이 없다면 입법권 자체가 무의미하다. 기본적으로 자치입법권을 통해 지방정부가 정책결정권을 보유하게 되면 이의 집행에 필요한 재원의 조달책임도 지방정부가 지는 것이 원칙이다. 그러나 현재 재정자립도가 30% 미만인 지방정부가 71.2%에 달하고, 지방세 수입으로 인건비조차 조달하지 못하는 곳이 51.5%로서 반이 넘는 것이 현실이다. 자체 수입으로 필요재원을 조달하는 것이 원천적으로 불가능한 지방정부가 상당수에 달하는 것이다. 자치재정권을 부여해도 거둬들일 재원 자체가 한정돼 있는 곳이 대부분이다. 이러한 상황은 지방분권을 추진하는데 큰 장애물이 되고 있다.

그런데 자치재정권 강화에 대한 주장에서 가장 강조되고 있는 것이 바로 국세의 지방세 전환에 대한 논의이다. 주지하다시피 우리나라의 국세와 지방세 비율은 약 7.5 : 2.5이고 중앙과 지방의 재정지출 규모 비율은 4 : 6으로서 지방재정의 중앙정부 의존도가 매우 심한 것으로 나타나고 있다. 이를 수정하기 위해 국세를 지방세로 전환시켜 지방의 자주재원을 확충해야 한다는 주장을 제기하는 것이다. 하지만 기존의 국세를 지방세로 변경하면 전체적으로 지방세의 규모와 비중은 증가하겠지만 지방간 불균형이 심화되는 문제가 발생한다. 세원이 상대적으로 풍족한 지역과 다른 지방간에 지방세 수입에 큰 차이가 나타나 부익부 빈익빈 현상이 초래될 가능성이 크다. 재정이 빈약한 지역에서는 오히려 재정규모가 더욱 감소할 가능성이 커진다.

따라서 재정분권을 통한 자치재정권 문제는 중앙·지방간 수직적인 재정조정 못지않게 지방간 수평적인 재정조정이 큰 이슈로 제기된다. 즉 재정분권의 핵심은 재원이 풍부한 지역과 빈약한 지역 간 재정조정 문제로서, 결국 부유한 지역에서 조달한 재정을 상대적으로 부족한 지역으로 이전시키는 방법에 대한 논의로 귀착된다. 현재는 중앙정부가 국세로 거둬들인 재원으로 지방교부세와 국고보조금을 통해 지방정부 간의 상대적인 재정력의 차이를 메워주고 있다. 그런데 지방정부에 자치재정권을 부여하고 지방세 비율을 증가시키면 상대적으로 여유 있는 지방정부는 자기가 거둬들인 재정을 자발적으로 또는 협의를 통해 다른 지방에 넘겨줘야 하는 상황이 발생한다.

이번 대통령이 제안한 헌법 개정안 제124조 4항에도 “국가와 지방정부 간, 지방정부 상호 간에 법률로 정하는 바에 따라 적정한 재정조정을 시행한다.”라고 규정하여 지방정부간 재정조정제도의 도입을 예고하고 있다. 하지만 자기지역에서 거둔 지방세를 다른 지역으로 넘겨주는 것에 대해 지역주민의 동의를 구하기는 쉽지 않을 것으로 예상된다. 또한 지방에서 새로운 세금을 신설하거나 기존 세금을 증액하는 것도 사실 주민동의를 얻기가 쉽지 않다. 이와 같이 국세의 지방세 전환, 지방세의 신설 및 강화 등은 규범적으로는 지방정부의 재정권 강화, 재정분권 등에 기여하는 것으로 인식될 수 있지만 실제로는 실행에 옮기는데 상당히 많은 제약을 안고 있는 정책수단들이다. 따라서 우선은 지방교부세율을 높이는 동시에 보통교부세의 비중을 획기적으로 증가시키며, 보조금제도를 개선하여 실질적인 포괄보조금제도를 도입하는 등 지방재정 운용의 자율성을 높이는 방향으로 현행 제도를 개선해 나가는 노력을 병행하는 것이 현실적일 것이다.

정준금 울산광역시지방분권협의회 위원장 울산대학교 행정학과 교수

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