지자제 개선-6지방행정체제(끝)
2001-01-09 경상일보
지방행정체제는 조선 말기와 일제초기 획정된 이후 지금까지 큰 변화없이 기본 골격이 유지됐지만 그동안 각종 국토개발과 도시화·공업화가 진행됐기 때문에 변화에 걸맞는 개편이 이뤄져야 한다는 지적이 많다. 행자부는 지난 95년 본격 시행된 지방자치제가 부작용이 많아 개선해야 한다는 목소리가 높아지자 차제에 지방 행정체제까지 효율적으로 개편하려는 움직임을 본격화하고 있다. 학계에서도 그 필요성을 인정하고 있다. 세종대 홍준현 교수는 "현재 행정계층 및구역은 국민생활 보다는 통치의 용이함과 행정 편이성에 주안점을 두고 편성된 것"이라며 "계층구조와 행정구역은 경직돼 있는데 주민 생활권은 그간의 국토개발 및 도시화·공업화에 따라 크게 변모해 양자간에 심한 불일치 현상이 유발되고 있다"고 주장했다. 지방행정계층은 일반적으로 "전라남(도) 여수(시) 부전(동)"과 같이 3계층으로 돼 있고 인구 50만명을 초과하는 시의 경우 "경기(도) 고양(시) 일산(구) 백석(동)"처럼 4계층으로 돼 있는데 이처럼 계층수가 너무 많아 문서 전달과 결재단계가 늘어나면서 의사 결정비용이나 거래비용이 커진다는 문제가 있다는 것이다. 또 계층간 기능이 중복되는 경우도 많이 발견되는 등 지방자치단체 계층간 기능을 조정하거나 계층을 개편할 필요성도 대두하고 있다. 이에 대한 해결방안으로는 △도 기능을 완전히 폐지하고 시·군·구를 하나의 광역시같은 단위로 묶어 계층을 줄이는 방안과 △도와 시·군의 기능을 완전히 분리해 일부 업무는 시·군단위에서 중앙정부에 직접 보고하는 방법으로 기능 중복을피하는 방안 등이 제시되고 있다. 그러나 도 기능을 폐지하기는 현실적으로 어렵고 도와 시·군 기능을 분리해 업무 중목을 피하는 방안이 현실적인 것으로 평가되고 있다. 행정구역의 경우는 같은 급의 자치단체간에 행정 및 재정능력에 있어 격차가 발생해 궁극적으로는 균형적인 지역발전이 저해되는 문제점이 발생하고 있다. 지방자치단체들의 재정력과 지역경쟁력 기반이 취약한 것도 문제인데 지난 99년을 기준으로 시·군의 재정자립도는 각각 평균 50.6%, 22.0%로 특히 군의 재정자립도가 극히 낮은 수준이다. 시·군간 행정규모의 격차는 시의 경우 최대인구 92만의 성남시로부터 최소 인구 5만9천의 태백시까지 존재하고 재정자립도도 광주군의 64.7%에서 문경시의 15.3%까지큰 격차를 보이고 있다. 정부는 이 문제와 관련 큰 규모의 시 또는 군과 작은 규모의 시·군을 통합하는 이른바 도농통합에 20억의 교부금을 주는 방식으로 장려하고 있으나 앞으로는 이 교부금 액수를 늘리는 방식으로 특례를 더욱 확대할 방침이다. 예를 들어 인구 7만의 오산시가 인구 18만의 화성시와 합칠 경우 현재는 20억의 교부금을 일시적으로 주지만 앞으로는 30~40억을 주는 방안을 고려한다는 것이다. 광역 자치단체는 현행 지방자치법상 특별시, 광역시 및 도의 3가지로 구분되며 1개특별시, 6개 광역시 및 9개도로 구성돼 있다. 문제점은 광역시와 도를 분리함으로써 뿌리가 같은 지역 공동체가 인위적으로 분리되고 주민들의 공동체 의식이 파괴되며 지역주민간 지역이기주의도 조장된다는 것이다. 즉 중심도시를 도로부터 분리함으로써 도의 경우 행정, 경제, 사회의 중추기능을 상실하고 광역시도 내부의 공간활용만으로는 도시수요를 충족시키지 못해 확장돼야 하는데 그러지 못해 도시발전이 제약될 수 있다는 문제점이 있다. 또 동일한 생활권이고 경제권인데도 시도개발계획이 분리 수립됨으로써 개발과 투자의 연계성이 결여되고 도로, 교통, 환경, 상하수도, 쓰레기처리등과 같은 광역행정수요에 효과적으로 대처하지 못하고 있다. 이와 관련, 광역시와 도를 통합하는 문제는 시도 자율에 맡기면서 통합 시도에 특혜를 주는 방안이 유력하게 검토되고 있다. 현재 전라남도와 광역시인 광주시가 통합 움직임을 보이고 있는 것으로 알려졌다. 한편 광역시로의 승격을 원하는 대도시들에 일정한 자치권을 주면서 도의 하부기구로 묶어두는 방안이 추진되고 있다. 현재 인구 100만에 육박하는 수원, 안양, 성남, 부천, 전주, 마산 등이 광역시승격을 원하고 있으나 이들 시가 승격될 경우 전 국토의 광역시화를 초래하고 그에따라 중심도시가 빠진 도 문제가 전국적으로 확산될 수 있다. 행자부의 박재영 자치제도과장은 이와 관련, 수원, 성남, 고양 등 인구 80만명이상의 시를 특정시로 만들어 광역시에 준하는 자치권을 부여하면서도 도의 하부기관으로 존재하게 하는 방안을 적극 검토하고 있다고 밝혔다. 홍교수는 현재는 지방자치법 상 인구 50만 이상의 시에 대해서만 일정한 자치권을 주는 특례를 인정하고 있으나 인구 30만, 20만 이상의 시에도 일정한 특례를 주는 방안이 바람직하다고 주장했다. "