토지이용규제 개선은 지자체 주도로
지역 맞춤의 전체 토지관리에 기반해
종합적이고 일관된 보전·활용 계획을
민생토론회 이후 불합리한 토지이용규제의 개선이 큰 화두가 되었다. 울산광역시는 광역시 승격 이전 행정구역인 울산시와 울주군으로 나뉘어 있던 시기에 당시의 울산시를 경계로 개발제한구역이 지정되어 현재에는 광역시 행정구역 내부에 개발제한구역이 지정되어 있는 유일한 지역이다. 이로 인해 울산시가 성장하는 과정에서 연속적으로 연계되는 도시공간조성에 한계가 있어 왔고 도시기반시설이 비효율적으로 설치되는 등 기형적인 도시공간 관리의 문제가 지속되고 있었다. 최근에는 도시철도와 도심항공 등 교통수단의 변화가 예상되고, 쾌적성과 편의성, 접근성 등 정주시설에 대한 수요가 다양화되며, 미래 신산업으로의 산업구조가 변화함에 따라 산업입지 요인 또한 변화하고 있어 토지의 용도규제 및 밀도관리 기준과 방향에 사회경제적 변화를 반영할 필요가 있다.
금번 토지이용규제 개선 요구는 토지용도의 유연성과 개발기준의 변화, 지역수요의 다양화가 반영된 현상이라 볼 수 있다. 지금까지 울산지역에서 도시성장관리와 토지이용 효율성에 걸림돌로 여겨졌던 개발제한구역이 앞으로는 활용 가치가 높은 소중한 토지자원이 된 것이다. 그러나 개발제한구역의 해제 자체가 지역경제의 활성화와 지역주민 삶의 질 향상을 직접적으로 담보하지는 않는다. 개발제한구역 제도를 통해 보전가치가 중요한 국토자원을 지속적으로 지켜낼 수 있었던 제도의 필요성 또한 간과해서는 안된다.
따라서, 개발제한구역을 활용함에 있어 첫째, 적정입지의 지역해제를 검토해야 한다. 그동안 개발제한구역으로 인해 도시의 성장방향이 왜곡되고 도로, 철도, 공공시설 등 기반시설의 효율적 이용이 어려워 오히려 도시개발이 기형적이거나 추가적 기반시설 설치 필요성에 의한 비용의 증가가 문제가 됐다. 따라서 기존 도시기능이 입지해 연계 효율성이 높고, 기개발되거나 계획중인 도로망과 철도망 등의 활용이 용이하며, 보전가치가 없는 지역의 개발제한구역 해제 검토가 필요하다. 무조건적인 해제가 아닌 토지수요에 부합하면서 기존 시가지와 연계해 기반시설을 효율적으로 공급·운영 가능하며 교통계획에 맞추어 해제가능 지역을 설정해야 한다.
둘째, 해제하는 토지는 기업입주와 정주수요에 기반해 토지의 활용목적을 명확히 하고 구체적으로 입주기능을 설정하며 기능입지가 실현가능할 수 있어야 한다. 기업수요에 맞지 않는 산업단지 개발은 미분양 산업용지로 존재하고, 주변 환경을 고려하지 않는 공장입지는 기존 주민과의 환경적 갈등을 낳는 것을 경험적으로 알고 있다. 개발제한구역의 해제를 통한 단순한 양적인 토지의 공급이 아니라 입주수요에 맞는 도시기능의 부여와 편의·지원시설의 입주, 편리하고 쾌적한 정주·근로환경의 조성이 함께 이뤄져야 한다. 수요에 기반한 토지개발의 필요성과 공공의 타당성을 확보해 규제 해제가 개발이익의 사유화로 이어져서는 안된다.
셋째, 개발제한구역 전체를 체계적으로 관리하고 활용할 수 있는 종합적 활용·관리계획과 단계적 이용전략을 수립해야 한다. 지금까지의 개발제한구역은 공공의 개발주체가 공익의 목적으로 대규모의 토지가 필요한 경우, 해제용량 한도 내에서 환경을 고려해 정책적 필요성에 의해 해제해왔다. 대규모 주택공급을 위한 택지개발, 국가균형발전 정책 시행과 공공기관 이전을 위한 혁신도시, 미래첨단산업 육성을 위한 산업단지, 주거안정을 위한 공공주택지구 등 각각 공익의 정책 목표에 따라 개별 단지별로 해제되어 개발제한구역은 대규모로 가용할 수 있는 토지자원이었다. 그러나, 개발제한구역의 불합리한 운영실태를 근본적으로 돌아보고 국토의 자연환경 보전과 효율적 활용을 목표로 제도를 정립하는 이 때, 울산시 행정구역내에 지정되어 있는 개발제한구역을 울산시 전체의 토지관리에 기반해 체계적으로 운영될 수 있도록 해제·보전의 기준에 따라 지금까지의 개발제한구역 지정 가치를 확보하면서 시대적 변화에 대응할 수 있는 종합적이고 구체적인 관리운영계획을 수립해 일관된 보전·활용 체계 확보가 필요하다.
토지이용규제 개선에 대한 논의는 지역의 특성을 잘 알고 있는 지자체가 주도해야 국가균형발전과 지역발전에 기여할 것이다. 토지이용규제의 혁신이 울산의 지속가능한 발전에 기여할 수 있도록 일관되며 체계적이고 면밀하게 추진되길 바란다.
이주영 울산연구원 도시공간연구실 연구위원 도시계획기술사